Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej chce skłonić duże miasta i otaczające je gminy do wspólnego planowania, od transportu po przygotowania na zmiany klimatu. Sam pomysł trudno krytykować, a stoją za nim konkretne zasoby: nowy „związek rozwojowy” dostanie własny udział w podatku dochodowym mieszkańców, rosnący od 0,09 do 0,49 procent w miarę uchwalania planów i integrowania komunikacji, a do tego obsługę unijnych instrumentów terytorialnych. Wrześniowa wersja projektu, trzecia w tym roku, zamiast listy 82 miast daje prawo zakładania związków pięćdziesięciu miastom na prawach powiatu, od Warszawy po Świnoujście. Na pytanie, kto będzie tymi pieniędzmi i planami rządził, uzasadnienie odpowiada bez ogródek: wójtowie, burmistrzowie i prezydenci. I to jest najsłabszy punkt projektu.
 

Formalny układ sił

Zacznijmy od podstaw. Związek powstaje z inicjatywy prezydenta miasta centralnego, a tworzy go Rada Ministrów rozporządzeniem. Ten sam prezydent, jako „pełnomocnik”, rysuje mapę związku, pisze projekt statutu i pierwszego budżetu, zwołuje pierwszą sesję, a do czasu wyboru organu wykonawczego, na co ustawa nie wyznacza żadnego terminu, sam ten organ zastępuje. Rady gmin opiniują utworzenie związku i projekt statutu, przy czym milczenie przez 60 dni uznaje się za zgodę. Opinia negatywna niczego nie blokuje (wyjątek zrobiono tylko dla rad powiatów), gmina otoczona przez członków musi do związku należeć. Ustawa nie przewiduje żadnych konsultacji z mieszkańcami przed utworzeniem związku. W prezentacji resortu to wszystko nazywa się dobrowolnością. Wyjść ze związku gmina sama nie może, bo o zmianie granic wnioskuje sam związek, a jego likwidacja wymaga „następczej akceptacji” prezydenta miasta centralnego, czyli jest uzależniona od ewentualnego weta jednej osoby wobec uchwały całego zgromadzenia. Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia, na której projekt się wzoruje, wymagała pozytywnych opinii rad co najmniej 70 procent gmin, poprzedzonych konsultacjami z mieszkańcami. Projekt przejmuje z tamtej ustawy pieniądze i kompetencje, bezpieczniki usuwa.

Organem stanowiącym związku jest zgromadzenie, w którym zasiadają wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie „lub osoby przez nich upoważnione”. Autorzy uzasadnienia zapewniają, że zastępstwo ma być wyjątkiem, ale w ustawie żadnego ograniczenia nie ma, więc obradować mogą zastępcy i dyrektorzy wydziałów. Radni nie zasiadają w zgromadzeniu wcale, nie wyznaczają delegatów i nie dostają od nich sprawozdań. Po konsultacjach resort obiecał „większe uprawnienia dla radnych gminnych”. W projekcie wrześniowym sprowadza się to do konwentu przewodniczących rad przy zgromadzeniu, ich udziału w komisjach i opiniowania projektów uchwał. Ciało, które będzie stanowić prawo miejscowe dla mieszkańców wielu gmin, składa się zatem nadal wyłącznie z egzekutywy. Do tego dochodzi arytmetyka. Statut wybiera między podwójną większością a „głosowaniem populacją”, w którym miasto na prawach powiatu waży tyle, ilu ma mieszkańców. Tam, gdzie skupia ponad połowę ludności obszaru, a wokół większych miast to częste, jego delegat przegłosuje wszystkich sam. Który wariant obowiązuje, określi statut, a jego projekt, jak pamiętamy, pisze pełnomocnik – czyli prezydent miasta centralnego. Gdy zaś gmina powierzy związkowi jakieś zadanie, kompetencje jej rady w tej sprawie przejmuje zgromadzenie związku, czyli rada oddaje swoją władzę klubowi „włodarzy”.

Antysamorządowa logika

Najistotniejszy problem dotyczy jednak relacji pomiędzy tak określonym zgromadzeniem związku a jego organem wykonawczym, bo tu projekt odwraca logikę samorządu. W gminach, powiatach i województwach to rady i sejmiki mają formalne, acz w praktyce mocno ograniczone, kompetencje do stanowienia o kierunku działalności organów wykonawczych1. W związku klub wójtów powołuje organ wykonawczy, który może być obsadzony przez zawodowego menedżera. Jak się go powołuje i odwołuje, projekt ustawy nie mówi, poza tym, że nieudzielenie absolutorium jest wnioskiem o odwołanie, resztę regulacji oddaje statutowi. We wrześniu zakazano zasiadania w organie wykonawczym radnym gmin i powiatów, członkom organów województwa, urzędnikom rządowym i parlamentarzystom. Wójta, burmistrza ani prezydenta na tej liście nadal nie ma, a w uzasadnieniu podano wprost przykład: „prezydent miasta centralnego jako przewodniczący zarządu związku”. Radnemu wolno więc mniej niż wójtowi, a prezydent miasta centralnego może jako delegat z większością ludności kontrolować sam siebie. Organ wykonawczy dostaje przy tym wszystkie kompetencje niezastrzeżone dla zgromadzenia oraz prawo uzgadniania strategii rozwoju gmin (bez żadnego terminu). Oznacza to, że rada gminy, wybrana przez mieszkańców, dysponująca demokratycznym mandatem, będzie potrzebowała zgody urzędnika, którego nikt nie wybierał, na przyjęcie własnego dokumentu strategicznego!

Dodajmy, że dziś w tej samej sprawie zarząd województwa wydaje jedynie opinię i ma na to 30 dni. Jeśli projekt wejdzie w życie, gmina będąca w związku zostanie także pozbawiona samodzielności w określaniu szczególnych potrzeb mieszkaniowych, od których zależy, czy w planie ogólnym wolno jej wyznaczyć więcej terenów pod tego typu zabudowę. Wolno to będzie zrobić wyłącznie w ramach strategii rozwoju związku. Trudno o zgrabniejszy sposób, żeby wzmocnić wadzę monokratycznych organów wykonawczych – sprawowaną bez radnych, bez wyborców, za to z budżetem, którym można dysponować.

Korporacja korporacji

Nowy rozdział o transporcie domyka ten układ. Zgromadzenie uchwala „uchwałę integracyjną” ze standardami obsługi i zasadami wyboru przewoźników, obowiązującą każdego organizatora komunikacji na obszarze związku. W „modelu metropolitalnym” projekt tej uchwały pisze prezydent miasta centralnego, jego miasto organizuje przewozy metropolitalne i uzupełniające na całym obszarze, a koszty w całości pokrywa dotacja ze związkowego budżetu, do którego wszystkie gminy dokładają obowiązkową składkę. Związek z taką uchwałą otrzyma najwyższy udział w PIT.

W najnowszej wersji projektu wreszcie pojawili się mieszkańcy: otwierają listę ośmiu kategorii „interesariuszy”, obok organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących uprawnienia Skarbu Państwa. Konsultacje z nimi organ wykonawczy będzie prowadził „w sprawach ważnych dla związku”, czyli wtedy, gdy sam uzna sprawę za ważną, w trybie, który ustali zgromadzenie. Referendum ani inicjatywy uchwałodawczej w związku nie przewidziano, a uzasadnienie wprost tłumaczy powody braku takich konstrukcji. Związek stanowić ma bowiem „korporację korporacji, której członkami są jednostki samorządowe, a nie ich mieszkańcy”, w jego działalności niezbędny jest „przede wszystkim wpływ organów JST i pracowników samorządowych”, a „w mniejszym zakresie wpływ podmiotów trzecich”. Mieszkaniec jest tu podmiotem trzecim. Na jedyny plus trzeba zapisać przepis o jawności: każdy ma prawo wstępu na sesje zgromadzenia i wgląd w protokoły.

Europejska Karta Samorządu Lokalnego, którą Polska ratyfikowała w całości, wymaga, by samorząd sprawowały rady wybierane bezpośrednio, a organy wykonawcze przed nimi odpowiadały. Ministerstwo być może odpowie, że związek jest formą współpracy gmin, a form współpracy Karta nie obejmuje. Cóż, Włochy przekształciły swoje prowincje i miasta metropolitalne na ciała, w których burmistrz miasta centralnego rządzi z urzędu, a radę wybierają burmistrzowie i radni. Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy uznał w 2017 r., że narusza to Kartę, i zalecił przywrócenie wyborów bezpośrednich. Nasz projektowany związek nazwy samorządu unika. Ale nazwa niewiele zmienia, skoro ciało stanowi prawo miejscowe i ściąga składki jak podatki. Państwo da bowiem udział w podatku, a gminy muszą dołożyć co najmniej połowę tej kwoty w obowiązkowej składce, którą przewodniczący organu wykonawczego związku będzie egzekwował, bez wskazanego organu odwoławczego. O stałej części składki rady nie będą głosować, a pieniądze trafią do ciała, którego nikt nie wybiera.

To wszystko da się naprawić bez wyrzucania pomysłu do kosza. Rady gmin powinny decydować o przystąpieniu i same wyznaczać delegatów. Statut, składki i prawo miejscowe powinny zapadać wyłącznie podwójną większością. Wójt nie powinien móc zasiadać w organie wykonawczym związku, a uzgadnianie strategii gmin należy zamienić na opiniowanie. A jeśli zaś związek ma być tym, czym projekt go czyni, czyli szczeblem władzy z własnym podatkiem i własnym prawem, niech jego zgromadzenie wybierają mieszkańcy. Wójta i radę mieszkaniec może rozliczyć przy urnie. Ze związkiem rozwojowym się nie rozliczy.

Cezary Trutkowski

1 Jakkolwiek trzeba wyraźnie odróżnić formalne kompetencje od faktycznej zdolności rad do realizacji swoich kompetencji. FRDL w najbliższym czasie opublikuje wyniki badań radnych rad gmin, które przedstawiają aktualną sytuację w tym obszarze