Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają porządkować orzecznictwo, ale w praktyce kluczowe jest jedno pytanie: co dokładnie wiąże składy orzekające – sama sentencja czy także uzasadnienie? W uchwale z 6 października 2025 r. (I OPS 1/25) NSA przyjął ścisłe rozumienie „stanowiska zajętego w uchwale” z art. 269 § 1 p.p.s.a.: moc wiążącą ma wykładnia wyrażona w sentencji, i to tylko w granicach wyznaczonych treścią wniosku lub postanowienia, które uchwałę wywołało. Poglądy prawne z uzasadnienia, które nie pozostają w bezpośrednim związku z takim „stanowiskiem”, nie mają mocy wiążącej, a ich pominięcie nie uruchamia procedury z art. 269 § 1; jednocześnie samo wystąpienie w tym trybie wymaga uzasadnienia z argumentacją prawną pokazującą potrzebę ponownego rozstrzygnięcia zagadnienia.

Przebieg postępowania administracyjnego

Postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku J. W. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem (J. W.). Ojciec legitymował się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 17 marca 2022 r., w którym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki albo pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (w dokumencie przywołano to jako jedno ze wskazań). Jednocześnie z orzeczenia tego samego zespołu z 17 marca 2022 r. wynikało, że matka wnioskodawczyni (B. W.) została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

W toku sprawy przeprowadzono wywiad środowiskowy. Ustalono w nim, że J. W. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi i nie ma prawa do zasiłku. Ustalono też, że wnioskodawczyni faktycznie sprawuje stałą opiekę nie tylko nad ojcem, ale również nad obojgiem schorowanych, niesamodzielnych rodziców.

Decyzją z 22 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił J. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji oparł odmowę na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po wniesieniu odwołania sprawę rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Decyzją z 23 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (w tym art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Jednocześnie Kolegium wyraźnie zaznaczyło, że nie podziela stanowiska organu I instancji co do prawidłowości zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i wniosku, że w aktualnym stanie prawnym nie powinno się opierać odmowy świadczenia wyłącznie na tej podstawie. Mimo tej oceny Kolegium uznało jednak, że wynik sprawy (odmowa przyznania świadczenia) jest prawidłowy, przyjmując za bezsporne m.in. to, że ojciec wnioskodawczyni ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a sama wnioskodawczyni opiekę sprawuje oraz należy do kręgu podmiotów przewidzianych w ustawie.

Postępowanie sądowoadministracyjne

Na etapie sądowoadministracyjnym J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie odmawiające jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Spór – w ujęciu przedstawionym w aktach – koncentrował się na tym, czy w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie może zostać przyznane córce (osobie z kręgu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a nie współmałżonkowi, oraz jakie znaczenie ma fakt, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

WSA w Łodzi wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. (sygn. II SA/Łd 867/22) oddalił skargę J. W., czyli nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odmawiającej świadczenia. Sąd przyjął, że kluczowe znaczenie ma pozostawanie ojca w związku małżeńskim z B. W. oraz to, że obowiązek alimentacyjny małżonka wobec współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny zstępnych; w tym kontekście sąd powołał art. 130 k.r.o. Na tej podstawie uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem.

Dodatkowo sąd oparł rozstrzygnięcie na pkt 2 uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/22. Wskazał, że w świetle tej uchwały, jeżeli opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim sprawuje ktoś inny niż współmałżonek (np. córka z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), to warunkiem przyznania świadczenia jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w powiązaniu z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ponieważ w tej sprawie współmałżonka osoby wymagającej opieki nie miała takiego orzeczenia, WSA uznał to za przeszkodę do uwzględnienia skargi.

Postępowanie przed NSA

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa trafiła do rozpoznania w NSA pod sygnaturą I OSK 903/23. Skład orzekający NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy (i dla jednolitości orzecznictwa) potrzebne jest wyjaśnienie, czy w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jedyną „drogą” do przyznania świadczenia osobie innej niż współmałżonek jest to, by współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest przyznanie świadczenia w wyjątkowej konfiguracji, gdy współmałżonek z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie sprawować realnej i efektywnej opieki (w pytaniu akcentowano też okoliczność wieku 75+). W tym celu NSA postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, powołując się na tryb z art. 269 § 1 p.p.s.a., czyli na procedurę „przełamywania” wcześniejszej uchwały.

W toku postępowania przed składem siedmiu sędziów przedstawiono stanowiska uczestników: Rzecznik Praw Obywatelskich (pismem z 20 lutego 2025 r.) opowiedział się za utrzymaniem rygorystycznego podejścia wynikającego z dotychczasowej linii, wskazując, że prowadzi ono do odmawiania świadczenia osobom faktycznie sprawującym opiekę; sama J. W. (pismem z 26 lutego 2025 r.) oraz prokurator (pismem z 30 września 2025 r.) poparli argumentację składu pytającego i wnosili o podjęcie uchwały w kierunku dopuszczenia wyjątku, gdy współmałżonek obiektywnie nie może sprawować opieki.

Finałem tego etapu była uchwała NSA z 6 października 2025 r. (I OPS 1/25), ale jej sens okazał się inny, niż oczekiwano w samej sprawie świadczenia. Skład siedmiu sędziów nie rozstrzygnął „merytorycznie” sporu o to, czy w takich przypadkach można odejść od warunku dotyczącego współmałżonka. Zamiast tego wyjaśnił, jak rozumieć zwrot „stanowisko zajęte w uchwale” w art. 269 § 1 p.p.s.a. i przyjął, że wiąże tylko wykładnia wyrażona w sentencji uchwały (w granicach wyznaczonych pytaniem, które uchwałę wywołało), a nie wszystkie rozważania z uzasadnienia. Następnie stwierdził, że w tej sprawie nie ma wymaganej „tożsamości” między zakresem wcześniejszej uchwały a zakresem pytania przedstawionego w trybie art. 269, więc przesłanki uruchomienia tego trybu nie zostały spełnione – i dlatego pozostawił przedstawione zagadnienie prawne bez rozpoznania.