Czy można złożyć skargę na radnego?

W praktyce samorządowej często zdarza się, że obywatele niezadowoleni ze sposobu wykonywania mandatu formułują skargi z zarzutami na sposób wykonywania przez niego mandatu. Jednocześnie tryb rozpoznawania takich skarg powoduje kontrowersje.

Zasady i tryb rozpoznawania skarg są zasadniczo regulowane przepisami Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego[1]. W przypadku skarg kierowanych do rad i sejmików (organów stanowiąco-kontrolnych j.s.t.) zastosowanie znajdują przepisy tzw. „ustrojowych ustaw samorządowych” w zakresie w jakim dotyczą one komisji skarg, wniosków i petycji – organu pomocniczego, którego udział jest obowiązkowych w przypadku rozpoznawaniu tego rodzaju pism adresowanych do rady lub sejmiku.

Co przewidują przepisy k.p.a.?

Podstawowym problemem wymagającym wyjaśnienia jest ustalenie organu, który będzie właściwy do rozpoznania skargi na radnego. Zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają w ramach i w granicach prawa) wymagają, by w pierwszej kolejności ustalić organ posiadający kompetencję do rozpoznania sprawy administracyjnej, która inicjowana jest skargą. Zakres właściwości organów administracji publicznej w sprawach dotyczących skarg został określony w przepisie art. 229 k.p.a. Przepis ten przewiduje (w zakresie samorządu terytorialnego), że do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności:

1. rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa właściwy jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa;
2. organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej właściwy jest wojewoda lub inny organ administracji rządowej, wyższego stopnia – zależności od charakteru danej sprawy;
3. wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw z zakresu zadań zleconych - rada gminy;
4. zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw z zakresu zadań zleconych - rada powiatu;
5. zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw z zakresu zadań zleconych - sejmik województwa.

Analiza omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia skargi na radnego rady lub sejmiku, gdyż nie określił organu właściwego do rozpoznania takiej skargi.

Kompetencji nie można domniemywać

W tym miejscu mogą pojawić się pytania o możliwość rozszerzającej wykładni przepisów k.p.a., polegającej na tym, że mogą być one interpretowane także jako dozwalające na złożenie skargi nie tylko na kolegialny organ administracji publicznej (radę lub sejmik), ale także na jego członka (radnego). Takie rozumowanie nie ma jednak podstaw normatywnych. Przepisy kompetencyjne, w tym te wyznaczające właściwość organów administracji publicznej, powinny być interpretowane ściśle. Jest to jedna z konsekwencji obowiązywania konstytucyjnej zasady praworządności. Organy administracji publicznej nie mogą domniemywać swoich kompetencji, jeżeli brak jest ku temu wyraźnego przepisu prawa.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że powyższe uwagi – odnoszące się wprost do sytuacji w której złożono skargę na radnego – znajdują zastosowanie także do skarg złożonych na działania przewodniczącego rady lub sejmiku. Przewodniczący organu stanowiącego j.s.t. nie jest ani organem administracji publicznej, ani organem jednostki samorządu terytorialnego. Przewodniczący jest organem samego organu stanowiąco-kontrolnego. Nie posiada swoich własnych kompetencji wobec podmiotów trzecich. Jest ustawowe kompetencje powiązane są ściśle z zadaniami i kompetencjami rady lub sejmiku.

Ustawowa pozycja radnego j.s.t.

Analizując problem dopuszczalności skargi na radnego j.s.t. trzeba pamiętać także o szerszym, systemowym kontekście dotyczącym pozycji ustrojowej radnego j.s.t. Ustawodawca przewidział, że radni jednostek samorządu terytorialnego wykonują mandat wolny, nie są tym samym związani instrukcjami wyborców oraz nie odpowiadają przed nimi w trakcie trwania kadencji na jaką zostali wybrani. W przeciwieństwie do wójt, burmistrzów, prezydentów miast nie ma możliwości odwołania radnego przed upływem kadencji. Istnieje jedynie możliwość skrócenia kadencji organu stanowiąco-kontrolnego jako takiego w głosowaniu powszechnym. Nie ma też możliwości dyscyplinowania radnych w trybie administracyjnym.

Tym samym radny j.s.t. odpowiada, za sposób wykonywania mandatu, jedynie przed swoimi wyborcami przy okazji kolejnych wyborów (lub referendum lokalnego zarządzonego w sprawie skrócenia kadencji rady lub sejmiku). Nie zmienia to faktu, że w trakcie kadencji sposób wykonywania mandatu przez radnego może podlegać krytyce w ramach debaty publicznej. Jakkolwiek krytyka ta musi odbywać się w granicach prawa, to w odniesieniu do radnych przyjmowane są inne kryteria oceny dopuszczalności tej krytyki. Oznacza to, że radny j.s.t., będący osobą publiczną, może podlegać w szerszym zakresie, niż obywatel.

Radni j.s.t. ponoszą odpowiedzialność cywilną i karną na zasadach ogólnych, przy czym mogą odpowiadać też za przestępstwa jako funkcjonariusze publiczni (np. za poświadczenie nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego). Wykonywanie mandatu radnego nie wiąże się z żadną formą immunitetu, analogiczne wobec tego który przysługuje posłom i senatorom. Dodatkowa ochrona przysługuje radnym w sferze prawa pracy – nie można z nimi rozwiązać stosunku pracy w związku ze sposobem wykonywania przez nich mandatu. Ponadto na rozwiązanie stosunku pracy z radnym musi wyrazić zgodę rada lub sejmik, w którym wykonuje on swój mandat (jakkolwiek organ stanowiąco-kontrolny nie dysponuje uznaniem administracyjnym w tej sferze).

Zaproszenie na Kongres

Jeżeli ciekawi Państwa problematyka dotycząca rad i sejmików j.s.t., to serdecznie zapraszamy do udziału w III Krajowym Kongresie Przewodniczących Rad Gmin, Powiatów i Sejmików Województw, który odbędzie się 7–8 listopada 2025 roku w Trójmieście. To wyjątkowa okazja, by nie tylko poszerzyć wiedzę i poznać najnowsze dobre praktyki działania rady gminy, powiatu czy sejmiku, ale także by wymienić się doświadczeniami z przedstawicielami samorządów z całej Polski. Kongres skonstruowano tak, by łączyć refleksję strategiczną z praktycznym wsparciem – od zagadnień legislacyjnych po komunikację lokalną. Dołączając do nas, staniesz się częścią środowiska, które realnie wpływa na kształtowanie samorządu terytorialnego i lokalnej demokracji. Nie przegap tej szansy – zgłoś się już dziś i współtwórz przyszłość samorządu!

Jakub Dorosz-Kruczyński