Jak zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego?

Osoby, których uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone uchwałą rady gminy lub zarządzeniem wójta mogą zaskarżyć taki prawny do sądu administracyjnego. Taka skarga stanowi instrument obywatelskiej kontroli nad prawem miejscowym.

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Ustawy te zawierają analogiczne wobec siebie przepisy:

• art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.);
• art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107);
• art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 566).

Regulacje te przewidują, że skargę taką może wnieść każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Przepisy ustawy samorządzie gminnym przewidują ponadto, że taka skarga może być wniesiona w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Przy czym mieszkańcy muszą wyznaczyć swojego przedstawiciela, który będzie reprezentował ich w sądzie.

Z możliwości zaskarżenia uchwały lub zarządzenia mogą skorzystać podmioty o zróżnicowanym charakterze prawnym. Z tego prawa mogą korzystać zarówno mieszkańcy JST, której organ wydał dany akt prawny jak i obywatele zamieszkali poza granicami tej jednostki. Prawo do wniesienia skargi przysługuje także osobom prawnym (np. kapitałowym spółkom prawa handlowego) jak i tzw. „ułomnym osobom prawnym” (np. stowarzyszeniom zwykłym). To nie forma prawna skarżącego przesądza o możliwości skorzystania z tego instrumentu ochrony praw i wolności, tylko możliwość naruszenia prawa lub interesu prawnego konkretnego podmiotu prawa.

Kto może wnieść skargę?

Mimo to omawiana skarga nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej. Oznacza to, że nie można zaskarżyć każdej uchwały i każdego zarządzenia, tylko na zasadzie własnej oceny o ewentualnej nielegalności całego aktu normatywnego lub jego poszczególnych przepisów. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać w jej treści, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jeżeli skarżący nie wykaże, że przepisy aktu wydanego przez organ JST oddziałują na sferę jego praw lub obowiązków, to sąd administracyjny będzie zobowiązany do jej odrzucenia.

Oznacza to, ż przesłanka w postaci naruszenia interesu prawnego ma charakter formalny. Konsekwencją odrzucenia skargi w związku z niespełnieniem przesłanki formalnej powoduje niemożność zbadania przez sąd istoty sprawy. Tym samym sąd zobowiązany jest odrzuć nawet taką skargę w której wskazano na oczywiste naruszenia prawa, jeżeli skarżący nie zdołał wykazać że przepisy zaskarżonego aktu normatywnego naruszają jego interes prawny. Mechanika ta została wyjaśniona przez NSA[1], który stwierdził, że:

Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi […].

Czym jest „interes prawny”?

Wiele problemów w praktyce ma swoje źródło w wykładni pojęcia „interes prawny lub uprawnienie”. Uprawnieniem jest wynikająca z normy prawnej możliwość działania w określony sposób. Bardziej niejasne jest natomiast pojęcie „interesu prawnego”. W praktyce bywa ono mylone z interesem faktycznym. Interes faktyczny odnosi się tylko do sytuacji w której dana osoba ma społeczną lub ekonomiczność korzyść w sposobie załatwienia danej sprawy. Interes praktyczny nie ma oparcia w normie prawnej. Natomiast interes prawny jest konsekwencją obowiązującej normy prawnej, która wynika z przepisów obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny[2] w swoim orzecznictwie wyjaśnia, że:

Za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony.

W praktyce tego rodzaju interpretacja powoduje, że skarżący wnoszący skargę musi wskazać na konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa (zazwyczaj ustawy), który przyznaje mu możliwość działania w określony sposób. Dobrą ilustracją do tego jak należy rozumieć pojęcie „interesu prawnego” są sprawy związane z zaskarżaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sądy administracyjne zgodnie przyjmują, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości mają interes prawny w zaskarżaniu m.p.z.p. dlatego, że ustalenia planu wpływają na treść przysługującego im prawa do nieruchomości w zakresie możliwości jej zabudowania. W jednym z wyroków NSA[3] tłumaczy sprawę tę następująco:

Podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c.

Instrument kontroli obywatelskiej

Skargę na akty prawne organów JST należy postrzegać jako instrument służący wykonywaniu obywatelskiej kontroli nad działalnością samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że np. wójt nie może zaskarżyć w tym trybie uchwały rady gminy z którą się nie zgadza. NSA[4] podkreśla, że organy wykonawcze JST nie mają co do zasady swojego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwał stanowiąco-kontrolnych:

Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Podobne stanowisko dotyczy radnych, którzy byli nieobecni na sesji podczas której przyjęto daną uchwałę. Nieobecny radny nie może z faktu swojej nieobecności wyprowadzić interesu prawnego, który byłby podstawą do sądowego zakwestionowania uchwał przyjętych na sesji na której był nieobecny. NSA[5] stwierdził w tym względzie, że:

Radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania.

Jakkolwiek trzeba zaznaczyć, że radny może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę, która dotyczy bezpośrednio jego osoby. Dzieje się tak np. w odniesieniu do uchwał, które stwierdzają wygaśnięcie jego mandatu. Wówczas źródłem interesu prawnego jest mandat, który radny wykonuje. Mandat otrzymany w wyborach jest bowiem źródłem różnorakich uprawnień istniejących w sferze prawa administracyjnego.

Zapraszamy do śledzenia naszej działalności

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zachęca do śledzenia Bloga Edukacji Samorządu Terytorialnego oraz do zapoznawania się z „Opiniami i Komentarzami” przygotowywanymi przez Centrum Ekspertyzy Lokalnej. Państwa uwadze polecamy m.in. opinię dr. Jarosława Dolnego n.t. „Skarga dotycząca postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w organie wykonawczym i stanowiącym samorządu terytorialnego". Z opinią można zapoznać się tutaj. FRDL zaprasza także do słuchania Podcastu Samorządowego oraz do śledzenia oferty szkoleniowej Fundacji.

Jakub Dorosz-Kruczyński