Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej

Sądy administracyjne wypracowały koncepcję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W jakich sytuacjach można odmówić udzielenia informacji na tej podstawie?

Konstrukcja „nadużycia prawa” ma swoją normatywną podstawę w przepisach prawa prywatnego. Przepisy art. 5 kodeksu cywilnego[1] i art. 8 kodeksu pracy[2] zawierają normatywną podstawę stosowania „nadużycia prawa”. Regulacje te przewidują, że:

Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Istotą instytucji „nadużycia prawa” jest uniemożliwienie osobom, które postępują wbrew „duchowi prawa” uzyskiwania ochrony sądowej. Ustawodawca zakłada, że zasadność roszczeń kierowanych do sądów w sprawach cywilnych nie powinna opierać się wyłącznie na brzmieniu przepisów prawa. Powinna także uwzględniać cel, w jakim te regulacje zostały ustanowione, oraz wartości chronione normami prawnymi wynikającymi z tych przepisów. Takie rozumienie sensu „nadużycia prawa” potwierdzone jest orzecznictwem Sądu Najwyższego. W jednym z wyroków SN[3] stwierdził, że:

Stosowanie klauzuli generalnej jest uzasadnione wówczas, gdy dochodzi do niezgodności funkcjonalnej i aksjologicznej pomiędzy obowiązującymi przepisami stworzonymi na miarę sytuacji typowych, a konkretnym stanem faktycznym poddanym ocenie. Zwroty użyte w art. 5 k.c. w istocie nawiązują do zasad słuszności, dobrej wiary w sensie obiektywnym, zasad uczciwości obowiązujących w stosunkach cywilnoprawnych i lojalności wobec partnera oraz akceptowalnych i godnych ochrony reguł rzetelnego postępowania w stosunkach społecznych.

Nadużycie prawa w prawie publicznym

Przywołane wyżej przepisy prawa mogą być stosowane tylko w sprawach cywilnoprawnych lub w sprawach pracowniczych. Okazuje się jednak, że koncepcja „nadużycia prawa” ma na tyle uniwersalny charakter, że została przeniesiona na grunt prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego. Stało się tak mimo braku wyraźnej ustawowej podstawy do nieudostępniania informacji publicznej w związku z nadużyciem takiego uprawnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają pojęcia „nadużycia prawa”, jednak termin „nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej” utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kiedy można odmówić udostępnienia informacji publicznej?

Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym. Jednakże szczegółowa treść tego uprawnienia została określona w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że obywatele mogą zasadniczo realizować prawo to poprzez:

• składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej;
• korzystanie z baz danych zawierających informację publiczną, które są udostępniane z urzędu;
• udział w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej, których członkowie zostali wybrani w wyborach powszechnych lub w posiedzeniach organów w przypadku których ustawa przyznaje obywatelom prawo do wstępu na ich posiedzenia.

Jednocześnie ustawa określa przesłanki[4], które są podstawą do nieudostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym taka jak:

• status informacji niejawnej lub tajemnicy ustawowo chronionej;
• prywatność osoby fizycznej, tajemnica przedsiębiorstwa;
• tajemnica restrukturyzacyjna[5].

Jeżeli organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej stwierdzi, że w stanie faktycznym danej sprawy, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zachodzi jedna z powyższych przesłanek, to konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną wydaje się także wtedy, gdy wniosek dotyczy udostępnienia tzw. informacji przetworzonej i w stanie faktycznym sprawy wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast, jeśli żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną, to rozstrzygnięcie o braku takiego statusu i (w konsekwencji) braku możliwości jej udostępnienia wnioskodawcy, przekazywane jest zwykłym pismem.

Czym jest nadużycie prawa do informacji publicznej?

Jak już wspomniano wyżej – konstrukcja „nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej” jest konstrukcją wypracowaną przez orzecznictwo. Dlatego też wykładnia tego pojęcia jest dynamiczna. Sądy administracyjne muszą jej dokonywać w każdej indywidualnej sprawie, w której zachodzi podejrzenie, że mogło dojść do nadużycia prawa. Jednocześnie taka „zaktualizowana” wykładnia musi nawiązywać do wcześniejszego dorobku orzecznictwa w tym przedmiocie. Aktualnego sposobu rozumienia pojęcia „nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej” dostarcza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu[6], który w jednym z ostatnich orzeczeń stwierdził, że:

Nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób, co ma miejsce, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. W takich sytuacjach przyjmuje się, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, bo nie odnoszą się do „sprawy publicznej”.

Wykładnia ta kładzie nacisk na korzystanie z prawa do informacji publicznej w celu innym, niż działanie na rzecz dobra publicznego („zachowanie jawności życia publicznego” lub „uzyskanie informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób”). Taki sposób myślenia nawiązuje do przesłanki korzystania z uprawnienia w sposób „sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa”, która zawarta jest w przepisach k.c. i k.p. regulujących instytucję nadużycia prawa podmiotowego.

Z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych można ponadto wyprowadzić wniosek, że większość spraw w których stwierdzane jest nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej dotyczy takich spraw w których wnioskodawca chce pozyskać taką informację celem wykorzystania jej we własnej sprawie. Kwestię tę może zilustrować następujący przykład:

Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą zawarł z inwestorem umowę na roboty budowlane, których przedmiotem było wykonanie gruntownego remontu budynku mieszkalnego. W trakcie prac budowlanych okazało się, że budynek znajduje się w gorszym stanie technicznym, niż pierwotnie zakładane. Dlatego też przedsiębiorca złożył wniosek o zwiększenie wynagrodzenia z tytułu prowadzenia robót budowlanych. Inwestor odrzucił jednak taki wniosek. W konsekwencji przedsiębiorca „zszedł z budowy” i pomiędzy stronami doszło do sporu sądowego. Przedsiębiorca chcą pozyskać materiał dowodowy, którym mógłby się posłużyć w sądzie cywilnym wystąpił z wniosek o udostępnienie informacji publicznej do właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie protokołów z kontroli budynku. PINB posiadał jednak wiedzę o sporze pomiędzy przedsiębiorcą i inwestorem (kontrole były prowadzone podczas remontu wykonywanego przez przedsiębiorcę) i na tej podstawie odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa.

Kiedy i jak stwierdzić nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej?

Przepisy u.d.i.p. przewidują, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może żądać od osoby, która złożyła wniosek o jej udostępnia wskazania przyczyn dla których występuje ona o udzielenie takiej informacji. Oznacza to, że podmiot zobowiązany nie może żądać od wnioskodawcy wskazania interesu związanego z pozyskaniem konkretnej informacji lub wzywać do złożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności w których złożono wniosek. Tego rodzaju zakaz utrudnia możliwość zweryfikowania, czy nie doszło do nadużycia prawa. Mimo zakazu żądania dodatkowych informacji organ zobowiązany może korzystać z informacji, którymi już dysponuje na potrzeby stwierdzenia tego rodzaju okoliczności. O tym jak należy weryfikować okoliczności związane z ewentualnym nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny[7] stwierdzając, że:

Ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być rozpatrywane nie na etapie dokonywania wykładni art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji.

Zaproszenie na szkolenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zaprasza na specjalistyczne szkolenie dotyczące nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Celem szkolenia jest przedstawienie kluczowych zagadnień związanych z prawem dostępu do informacji publicznej, w tym przypadków, w których możliwe jest odmówienie jej udostępnienia. Uczestnicy zapoznają się z praktycznymi aspektami weryfikacji wniosków o dostęp do informacji oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, które wypracowały koncepcję nadużycia tego prawa. Szkolenie jest skierowane do pracowników administracji publicznej oraz wszystkich zainteresowanych doskonaleniem swoich umiejętności w zakresie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jakub Dorosz-Kruczyński